房地产税必须全面落实税收法定

法治周末特约评论员 施正文

中国人大网近公布了调整后的十二届人大常委会立法规划，将“房地产税法”列入一类立法规划，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。这意味着房地产税立法已正式进入立法轨道，房地产税改革也在决策和计划视野之中。

“落实税收法定原则”是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。今年年初，由人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》经党中央审议通过。该实施意见明确，开征新税的，应当通过人大及其常委会制定相应的税收法律。

根据新公布的立法规划，房地产税法草案由人大常委会预算工作委员会牵头起草，财政部配合立法。

房地产税是直接税、财产税，其纳税人是居民、征税对象是房地产，无疑受到社会各界的广泛关注，牵动着每个人的神经。但人们对房地产税的认识尚不够科学和全面，对立法的政策思路还不清楚，对改革的路径步骤还缺乏准确的了解。

在主管部门没有正面回应的情况下，基于不同立场、认识和利益考虑，出现了“调控说”、“拔鹅毛说”等众说纷纭的观点。

为了消除认识误区，引导和凝聚共识，积极稳妥地推进中央关于房地产税立法和改革的决策意见，需要理性、科学、公开和负责任的讨论与研究。

房地产税是各国通行的地方税，在很多国家是地方政府(尤其是基层政府)的主体税种，承担着筹集地方财政收入，保障地方政府公共职能行使的重要功能。为解决我国地方税体系建设严重滞后，基层政府主体税种缺失，土地财政困局等问题，逐步开征和培育房地产税是不可回避的选择。

房地产税是财产税，是对作为重要财产类型的存量不动产开征的税种，按照房地产的市场价值征收，具有良好的调节财富差距的功能。我国目前尚没有真正意义上的财产税，开征房地产税，配合对流量财产征收的个人所得税改革，可以有效提高我国直接税比重和优化税制结构，更好地发挥税收对调节收入分配和促进社会公平的重要功能。

房地产税又是直接税，是对居民征收的、税负不易转嫁的税种，纳税人有较强的税痛感，关注税负是否适度合理、征收是否公平合法。

此外，房地产税还是受益税，是在较小的区域范围内(市县)独立征收的，用于保障当地保护环境、维护治安、提供义务教育、改善公共设施等，居民对税款的使用和透明非常关心，以维护自已交税后享受公共服务的权利。

因此，房地产税被誉为塑造公民公共精神、民主意识和法治观念的“民主税”和“现代税”，是发展基层直接民主的“晴雨表”和“润滑剂”，对于建设服务型政府，促进地方公共治理，推进国家治理现代化和法治化意义非凡。在房价过高时，通过在税收要素上的针对性设计，房地产税对促进房地产市场的健康发展也有一定的作用。

然而要有效发挥房地产税的作用，保障房地产税制的科学、公平和可执行性，税收要素的设计是关键。鉴于我国经济社会发展阶段以及税收征管条件等因素，房地产税改革应当是一个渐进和发展的长期过程。

在改革初期，征税范围应当限定在高端人群，即对高档房和多套房征收，按照人均面积设置免征额，对居民用于基本居住需求的住房在较长时期不纳入征税范围。另外，还应当适用较低的税率，结合其他税种配套改革再逐步提高，以稳定税负。

与此同时，应当将增量和存量住房都纳入征税范围，以房地产市场评估价值作为计税依据；并将现行的房产税和城镇土地使用税归并入房地产税，对经营性房地产不设免征额，按较高的税率征收。还要统筹好与土地增值税、土地出让金等改革的关系。

房地产税改革牵一发而动全身，必须全面落实税收法定原则，遵循科学立法和民主立法的要求。由人大常委会预算工委牵头起草法律草案，可以割除部门立法的流弊，使立法更加权威、客观和公正，寻求到各方认同的大公约数。

但由于房地产税是典型的地方税，由人大制定的房地产税法应当对基本税收要素作出原则性和底线性规定，给地方留出适度立法空间，例如规定低免税面积、税率幅度、税率种类适用、开征时间等，由各个地方通过制定实施条例作出因地制宜的规定。

房地产税的立法应当加快，为有条件征收的地方提供法律依据。但房地产税的开征应当把握好时机，授权各地自主决定。这种统一性和自主性相结合、开门立法和逐步发展的改革路径，可以给社会公众明确的政策预期，避免对房价造成不良冲击，也有助于提高税法遵从度和获得更高的社会效益。